UBER: PER IL CONSIGLIO DI STATO E’ LEGITTIMA L’ATTIVITA’ TRA PIATTAFORMA E UTENTI

UBER: PER IL CONSIGLIO DI STATO E’ LEGITTIMA L’ATTIVITA’ TRA PIATTAFORMA E UTENTI

Con parere del 25 novembre 2015, il Consiglio di Stato risponde ad un quesito del Ministero degli Interni circa la correttezza dell’interpretazione che limita alle fattispecie di trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea contemplate dalla legge quadro n. 21 del 1992, le uniche forme possibili di trasporto di persone non di linea, con conseguente applicabilità delle sanzioni previste dal codice della Strada alle ipotesi atipiche quali quelle introdotte dalle piattaforme di servizi come UBERPOP di UBER, o se, al contrario, siano configurabili delle forme di trasporto non pubblico, soggette alle sole regole del diritto privato.

Anticipando quanto diremo, il Consiglio di Stato ritiene assolutamente legittime le operazioni contrattuali tra le piattaforme internet e i fruitori del servizio, auspicando un’apposita regolamentazione nell’interesse sia degli utenti finali, sia per il rispetto della sicurezza e dell’incolumità dei passeggeri. Secondo il Consiglio, infatti, non si possono applicare ai servizi offerti da queste nuove piattaforme le norme della legge quadro sull’autoservizio pubblico non di linea.

Partendo dall’esame di queste ultime, viene in rilievo la legge n. 21 del 1992. Essa all’art. 1 individua gli autoservizi pubblici non di linea in quelli dedicati al trasporto, collettivo od individuale, di persone, che viene effettuato a richiesta dei trasportati o del trasportato, in modo non continuativo o periodico, su itinerari secondo orari stabiliti di volta in volta. Gli articoli 2 e 3 descrivono le caratteristiche e le differenziazioni tra il servizio di taxi e quello di noleggio con conducente (v. nota a fondo pagina*).

Secondo il Consiglio di Stato, “la disciplina quadro del servizio pubblico di trasporto non di linea, di fronte alle nuove caratteristiche di mobilità che si sono affermate, mostra i segni del tempo e dello sviluppo dell’innovazione tecnologica, per cui si pone il problema di verificare se(..) le nuove tipologie di trasporto di persone non di linea, siano ammesse” e, ove ammissibili, se siano ad esse applicabili i principi della legge quadro sul servizio pubblico di trasporto, oppure se esse siano espressione della libertà contrattuale delle parti.

Oggi non è possibile determinare la loro ammissibilità (o l’inammissibilità) con certezza.

Questo è il parere del Consiglio, chiamato a rispondere sull’applicabilità alle nuove tipologie di trasporto della legge 21/1992 e, di conseguenza, dell’art. 11 che dispone apposite sanzioni, nonché delle sanzioni previste dagli articoli 85 e 86 del codice delle strada (Adunanza di Sezione del 25 novembre 2015 – N. Affare 00757/2015. Il testo integrale: ConsiglioDiStato_Uber e le nuove piattaforme). Secondo il Consiglio di Stato infatti, la legge del 1992 fu scritta per delineare e regolare le due specifiche categorie di trasporto sopra viste e non per dettare criteri generali in materia di autoservizio pubblico non di linea. Criteri generali che avrebbero – presumibilmente – permesso di regolare ogni diversa forma di autoservizio, comprese le ultime venute in essere grazie al progresso tecnologico.

La legge quadro sarebbe applicabile “solo qualora si ritenga che la complessa fattispecie descritta, integri una forma di trasporto pubblico non di linea perfettamente aderente alle fattispecie sanzionatorie descritte, sia dal Codice della strada, sia dalla legge quadro. Pur essendo innegabile una certa similitudine tra il servizio offerto attraverso l’utilizzo delle nuove applicazioni ed il servizio di noleggio con conducente, delle differenze non minimali le distinguono”. Ed in particolare, “non si crea alcun legame contrattuale diretto tra richiedente e prestatore del trasporto, dato che anche il pagamento è mediato dalla società che gestisce la piattaforma. Il sistema informatico rappresenta la struttura portante dell’operatività dell’intero negozio giuridico che risulta atipico rispetto a quelli attualmente regolati, infatti l’attività di geolocalizzazione, la necessità di pagamento in modo elettronico, la facoltà di differimento del pagamento attraverso l’utilizzo di strumenti elettronici, l’eventuale assistenza legale, non costituiscono aspetti accessori rispetto al servizio di trasporto, ma elementi costitutivi senza i quali non sarebbe possibile offrire un servizio con quelle peculiarità. Le caratteristiche tecniche e giuridiche necessarie per poter utilizzare il citato servizio di trasporto come la necessità di possedere uno smartphone con collegamento alla rete internet, la disponibilità di un bancomat o carta di credito, la volontà di aderire ad un contratto che impone la propria geolocalizzazione, oltre che il trattamento dei propri dati personali e finanziari, rende opportuna un’attenta analisi circa la qualificazione giuridica del sistema di cui trattasi. Infatti l’utente tipo di questo servizio è profondamente diverso da quello preso in considerazione dalla legge quadro, non si tratta di un soggetto indeterminato che chiede un mero servizio di trasporto ad un fornitore istituzionalizzato, ma di un soggetto assolutamente qualificato che ha socializzato i propri dati ed i propri bisogni di mobilità ad una società di servizi che si avvale della prestazione d’opera di determinati soggetti che non intrattengono rapporti contrattuali diretti con il fruitore del servizio”.

Sono evidenti le differenze con le dinamiche che caratterizzano il trasporto a mezzo TAXI o con Noleggio Conducente, così come regolate dagli artt. 2 e 3 della legge 21/1992 (cfr. nota a fondo pagina).

Sulla scorta di quanto sopra, il Consiglio di Stato risponde al quesito posto dal Ministero degli Interni sulla legittimità dell’attività di dette piattaforme, sostenendo che non vi è dubbio che i contratti tra le piattaforme internet e i fruitori dei servizi siano leciti, ai sensi dell’art. 1322 cod. civ.; resta purtuttavia da risolvere la questione dell’incolumità dei passeggeri e della sicurezza pubblica (che attualmente è quella posta dal Tribunale di Milano alla base del provvedimento di urgenza con cui è stato inibito l’utilizzo della piattaforma UBERPOP di UBER, l’attività di trasporto di persone “non può essere svolta a discapito dell’interesse pubblico primario di tutelare la sicurezza delle persone trasportate, sia con riferimento alla efficienza delle vetture utilizzate e alla idoneità dei conducenti, che tramite adeguate coperture assicurative per il trasporto di persone”).

Ed è proprio la mancanza, nella legge n. 21/1992, di una disciplina generale che detta regole a salvaguardia della incolumità dei passeggeri ed alla sicurezza pubblica, applicabili a tutte le categorie di trasporto non di linea di persone, che ha spinto il Consiglio di Stato a rimettere il suo parere all’attenzione della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Se le differenze contrattuali sono palesi e possono ricondurre ad una qualificazione diversa sul piano privatistico-negoziale, rispetto a quella da ricondurre al carattere pubblicistico del trasporto con TAXI o NCC, esse non elidono la centralità della prestazione di trasporto su strada. E con essa i limiti a tutela della sicurezza della circolazione stradale e dell’incolumità dei passeggeri.

Per completezza, si osserva che il Consiglio di Stato evidenzia che non vi sono ulteriori interessi di carattere generale che incidono sulla legittimità dei servizi offerti dalla piattaforme on-line. In particolare, essa sostiene che “ulteriori interessi generali rilevanti nella disciplina pubblicistica – e nella limitazione – del servizio di trasporto non di linea attengono alla regolamentazione dei flussi del traffico, alla viabilità, alla tutela dell’ambiente. Rispetto a tali profili non svolgono significativa incidenza le peculiarità [delle piattaforme] in esame, quand’anche si ritenga che la stessa non si esaurisca dalla mediazione tra prestazione ed offerta di lavoro, avendo ad oggetto, altresì, dei servizi complementari di tipo finanziario, telematico ed eventualmente legale”.

(*)Le caratteristiche del servizio di taxi sono incentrate sulla loro funzione di servizio di trasporto pubblico, per cui, i relativi mezzi sono dotati di caratteristiche di visibilità, ad essi sono dedicati degli spazi pubblici di sosta e di viabilità resi visibili da appositi accorgimenti, ricevono richieste anche fuori delle piazzole dedicate, la prestazione del servizio è obbligatoria, le tariffe sono determinate in via amministrativa.

Diversamente, il servizio di noleggio con conducente si rivolge a una utenza che richiede in modo specifico quella tipologia di servizio, prestata con mezzi dotati di caratteristiche differenti rispetto ai taxi, e da un soggetto non reperibile sulla pubblica via, che fornirà il proprio servizio partendo dalla rimessa. La prestazione dello stesso non è obbligatoria e il corrispettivo è il frutto dell’accordo delle parti.

Di entrambe le categorie è noto il contingentamento del mercato attraverso l’istituzione di un albo professionale volto a limitare il numero dei soggetti giuridicamente abilitati a poter aspirare all’ottenimento delle licenze ed autorizzazioni per lo svolgimento della professione, determinando di fatto, un sistema protezionistico della categoria.

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